Política Nacional de Pueblos Indígenas u Originarios al 2030. ¿En ruta hacia a dónde?
octubre 1, 2021
El 17 de julio del 2021, días antes de la transferencia de gobierno y del aniversario del bicentenario, el Ministerio de Cultura pre-publicó la Política Nacional de Pueblos Indígenas u Originarios al 2030[1]. El plazo de 60 días calendario para la recepción de comentarios de la ciudadanía –cuando el nuevo gobierno recién estaría acomodándose– no es lo más problemático, sino los puntos de partida y supuestos con los que se la elaborado.
Según se señala, la política busca enfrentar las principales problemáticas “que afectan el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas”, asunto que define como el problema público a abordar. Para ello, el Ministerio de Cultura llevó a cabo un ejercicio de análisis e identificó una serie de ejes explicativos y sus causas directas, que serían –según este documento de política– los que interfieren con este goce. A partir de ello formula siete objetivos prioritarios.
Es aquí donde surge un sorprendente diagnóstico en el que figuran problemas apremiantes –no necesariamente bien enfocados– y asuntos que deben haber surgido de una agenda paralela. Se puede destacar el caso del Objetivo Prioritario # 3, que resulta de identificar que “A la fecha, no se ha registrado en el INDECOPI ningún contrato de licencia de uso que permita a empresas desarrollar productos basados en conocimientos tradicionales y distribuir justa y equitativamente los beneficios derivados con los pueblos indígenas u originarios, titulares de estos conocimientos”. Cuesta imaginar que los pueblos indígenas, sus instituciones y organizaciones hayan priorizado este tema entre los siete que la nueva política debe destrabar y lograr implementar.
Como Objetivo Prioritario #1 de la Política, que se concibe como multisectorial, figura la seguridad jurídica de las tierras y territorios de los pueblos indígenas u originarios, asunto en cuya prioridad sin duda coincide la mayor parte de colectivos indígenas. El diagnóstico en que se basa esta priorización destaca el alto número de comunidades nativas y campesinas que no cuentan con títulos de propiedad. Curiosamente, entre las causas directas de este principal problema público se establece la “débil gestión sostenible de las tierras y territorios indígenas” (p. 10).
Será por ello que ni en este diagnóstico, ni en las acciones previstas en la política, figuran temas fundamentales como la enmarañada normativa que da lugar a la múltiple superposición de derechos sobre los territorios indígenas, lo que afecta de manera determinante “el ejercicio de los derechos colectivos”. Para el Ministerio de Cultura este es un asunto de “actores” y no un asunto que requiere reformas normativas (p. 61).
Tampoco figuran cuestiones fundamentales, como el claro cercenamiento de derechos producto de una norma que obliga a clasificar los suelos de las comunidades nativas, excluyendo del derecho de propiedad áreas que pueden llegar a constituir el 90% del territorio que utiliza y cuida una comunidad. Con esta discriminatoria base legal, estas áreas forestales de propiedad real son otorgadas en condición de cesión de uso. Ninguno de estos dos temas, que son temas centrales para la seguridad jurídica y los derechos fundamentales, es abordado ni como problema ni como alternativa de solución, siendo que figuran entre las más sostenidas demandas de los pueblos indígenas.
De acuerdo al documento, la “situación futura deseada” ha sido formulada como los pueblos “conocen y ejercen plenamente sus derechos colectivos”. De conocerlos, los conocen, como lo ponen en evidencia sus demandas. Quien no demuestra entenderlos y más bien desconocerlos, es el MINCUL, ente rector en materia de pueblos indígenas u originarios de acuerdo al D.L Nº 1360 publicado el 22 de julio del 2018, cuando Patricia Balbuena ejercía el cargo de Ministra.
Aunque el documento se esfuerza por demostrar su alineación con la jurisprudencia internacional y reconoce que el Convenio 169 “ostenta rango constitucional” (p. 88), pone en evidencia a cada paso que no entiende –o acepta– que los pueblos indígenas y/ las naciones originarias no son un apellido de las comunidades, o un término en un catálogo o base de datos, sino entidades colectivas con un pasado y con voluntad de pervivir como tales.
No en vano el MINCUL continúa negándose a que se reconozca a los pueblos como sujetos de derecho y a que se les reconozca personalidad jurídica. A tal punto que en 2017 planteó una acción de inconstitucionalidad contra los gobiernos regionales de Loreto y Cajamarca, que plantearon el reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas en sus jurisdicciones, argumentando tener competencias exclusivas en esa materia, sin llegar a dar ningún paso en ese sentido.
Siendo este un asunto de fondo, que demandan desde hace varios años diversos pueblos, la propuesta de política que se puso en consulta ciudadana debió haber avanzado en proponer una ruta que conduzca al pleno reconocimiento de los pueblos indígenas, a fin de garantizar el cabal ejercicio de sus derechos colectivos, en cumplimiento del art. 2 del Convenio 169 de la OIT que manda llevar a cabo una “acción coordinada y sistemática”.
En cambio, la propuesta de política ha omitido la oportunidad de aclarar de una vez por todas que los pueblos son sujetos de derecho, precisamente como concreción de sus derechos colectivos que derivan de su condición de originarios. Así, el MINCUL ha elegido señalar, con total ambigüedad, que tales derechos le corresponden a “un grupo o colectivo” (p. 35), de modo de poder seguir sustentando que para el Estado peruano solo existen como sujetos titulares de derechos las comunidades, sean nativas o campesinas[2]. En este punto el MINCUL va incluso más allá, al señalar que “podrá considerarse como pueblo indígena u originario, o parte de él, a localidades de pueblos indígenas u originarios que constituyen comunidades reconocidas y tituladas, caseríos, centros poblados, asentamientos no reconocidos, entre otros” (p. 34). Se trata de una definición que acude al Convenio 169 –que manda no se excluya a los pueblos o segmentos de pueblos cualquiera sea su situación jurídica– para sostener todo lo contrario. Mala fe es lo mínimo que se puede decir de esto.
Como es habitual desde hace algunos años, el MINCUL se escuda en el Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas (GTPI)[3] para dar legitimidad a decisiones de política pública controversiales y saltearse la obligación de consultarlas, llevando a cabo una versión light doméstica de la consulta. De acuerdo a las actas de las reuniones del GTPI, es regularmente el MINCU el que establece la agenda, lo que ha provocado que la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) haya cuestionado públicamente la manera en que este está constituido y cómo funciona.
Nunca sabremos en qué medida los planteamientos realizados por las organizaciones integrantes del GTPI, han sido recogidas en este documento de propuesta de política nacional que a todas luces deja de lado cuestiones centrales. El que el documento de 456 páginas haya sido construido con una rigurosa metodología, aportada por el CEPLAN, viene a demostrar que las metodologías pueden ser todo lo sofisticadas del mundo, pero fallan cuando parten de premisas falsas o sesgadas. El que en diversas partes del documento se considere incorporar “la visión” y las “prioridades de desarrollo en los pueblos indígenas”, posiblemente ha llevado a las organizaciones indígenas que integran el GTPI a confiar en que existe esa voluntad.
El MINCUL está en la obligación de construir una política que tienda a implementar los derechos de los pueblos y naciones indígenas u originarias; no para tratarlas como identidades funcionales mientras procura asimilarlos, sino para garantizar su futuro. Otros planteamientos de la política propuesta, más cercanos a las demandas de los pueblos indígenas, como la compatibilidad los mandatos de los gobiernos locales y la existencia de pueblos y territorios indígenas (Objetivo prioritario # 2), requieren igualmente pensar en rutas de implementación que no se limiten a contar con instrumentos de planificación ad hoc (p. 13).
[1] https://www.gob.pe/institucion/cultura/campa%C3%B1as/4913-consulta-publica%20de-la-propuesta-de-pnpi . Resolución Ministerial N° 000180-2021-DM/MC
[2] No en vano, al anunciar el inicio de los trabajos para manufacturar la Política Nacional de Pueblos indígenas u Originarios el Ministro L.J. Castillo declaraba “somos un ministerio pro comunidad indígena … Nuestro país está compuesto de muchas identidades” (sic). https://www.gob.pe/institucion/cultura/noticias/50806-ministerio-de-cultura-reafirma-compromiso-de-impulsar-politicas-publicas-a-favor-de-las-poblaciones-indigenas-u-originarias
[3] Resolución Ministerial Nº 403-2014-MC de fecha 6 de noviembre de 2014.
