La Reforma Tributaria y los Derechos Humanos
noviembre 24, 2021
Por: Rodolfo Mendoza
Las políticas tributarias son herramientas necesarias que usan los Estados para promover el desarrollo económico y el bienestar de sus ciudadanos en general. Forman parte de las políticas fiscales, conjuntamente con las políticas de gasto y endeudamiento público.
Los tres tipos de políticas (tributarias, de gasto y de endeudamiento público), usadas de manera concordante con los objetivos y metas de gobierno, son fundamentales para promover la buena marcha de la economía, del empleo y la posibilidad de brindar servicios públicos de calidad. A la par, permiten manejos responsables y adecuados equilibrios macroeconómicos.
Por lo tanto, las políticas fiscales guardan estrecha relación con el cumplimiento de los derechos humanos. Contribuyen a hacer posible los objetivos y resultados priorizados que los gobernantes se plantean cada año a través de los presupuestos públicos, mediante la asignación de recursos, su distribución y finalmente su uso en el funcionamiento de los servicios públicos (de salud, educación, seguridad, cultura, deportes, protección y todos los servicios públicos) dirigidos a los ciudadanos.
El mecanismo principal por el cual el Estado puede captar los recursos que se requieren para funcionar y atender las necesidades y demandas de la población, reside en el sistema tributario. Con leyes y normas, institucionalidad, planes y estrategias, se establecen los mecanismos y procedimientos para recaudar los recursos públicos a través de los diversos tipos de impuestos. Con estos es posible asignar a las diferentes entidades ejecutoras de la administración pública los recursos necesarios para financiar los servicios dirigidos a la comunidad, así como la inversión pública planificada.
La reciente solicitud del Ministro de Economía y Finanzas (MEF) al Congreso de la República, para que se le otorgue facultades legislativas al Ejecutivo, está orientada a establecer un conjunto de normas para[1]:
- Fortalecer la política fiscal y tributaria, a fin de generar los ingresos necesarios para mejorar la educación y salud pública, el agua y la conectividad rural, así como el apoyo a la agricultura.
- Aumentar la competitividad y transparencia del sistema financiero, con un enfoque en la inclusión financiera y la digitalización.
- Apoyar el proceso de reactivación económica impulsando la inversión pública y privada, mejorando los mecanismos de gestión de proyectos y de contratación.
El planteamiento de una reforma tributaria se basa en primer lugar, en la reducida recaudación de las obligaciones tributarias del Estado peruano (la presión tributaria en Perú es 14%, cuando el promedio regional es 23%); en gran medida por la demora –o no pago– de los principales impuestos que sustentan su funcionamiento: el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto a la Renta[2]. Con tan reducido nivel de recaudación, es prácticamente imposible garantizar a cabalidad el ejercicio y disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales de un sector importante de la población, que se ve privada y excluida en el acceso a servicios de calidad en lo que respecta a la salud, la educación, el empleo adecuado, la protección social, el acceso a la justicia, a la seguridad ciudadana, entre otras carencias apremiantes[3].
La bajísima carga tributaria peruana es muy común a la de los países de América Latina y el Caribe, no permite la elaboración y aplicación de políticas públicas sólidas, sostenibles y universales. El débil financiamiento de las políticas sociales hace de la región latinoamericana la más inequitativa del planeta, e impide avanzar en la reducción de la exclusión, la desigualdad y la pobreza.
Según la SUNAT, el costo anual de la evasión tributaría sería del orden del 8% del PIB, lo que equivaldría para el año 2021 a tres veces el presupuesto del sector salud, dos veces el presupuesto del sector educación y diez veces el presupuesto destinado a la protección social (programas presupuestales de lucha contra la pobreza, principalmente). La misma fuente señala que la baja recaudación se explica por: problemas estructurales propios del país (como la elevada informalidad); la débil cultura tributaria; problemas de la administración tributaria (SUNAT, Tribunal Fiscal, Poder Judicial); problemas de la política tributaria (diseño de los impuestos: exoneraciones, tasas, determinación, entre otros).
Otra característica común de la economía del Perú con otras de la región está relacionada con los privilegios fiscales. Estos asumen diversas formas: exoneraciones (tax holidays), deducciones, créditos, tasas reducidas, diferimientos. Se les denomina “Gasto Tributario”, que es definido como el conjunto de los recursos que deja de percibir el Estado por la existencia de ese tipo de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria. Se les llama “gasto” porque son recursos dejados de recibir por el Estado peruano[4].
Un aspecto fundamental a tener en cuenta –porque merma los recursos públicos– es la corrupción entendida como un sistema que atraviesa las principales instituciones públicas y permea los mecanismos de control, se extiende en todo el territorio y en todos los niveles de gobierno. Más aún cuando la corrupción encuentra mecanismos casi legales, transfronterizos, de difícil ubicación, al aprovechar los resquicios y vacíos legales en los mal llamados “paraísos fiscales”, jurisdicciones o territorios que deliberadamente han adoptado un sistema fiscal que minimiza la carga tributaria de las empresas y personas no domiciliadas. Son mecanismos usados principalmente por las corporaciones multinacionales y las grandes fortunas para reducir indebidamente su carga tributaria. Según OXFAM[5], el Perú pierde anualmente más de US 1,200 millones en impuestos no pagados por capitales de las grandes corporaciones. Estos recursos –que no tributan al fisco– se mueven a través de paraísos fiscales, beneficiándose de sus impuestos reducidos y sus mínimos requerimientos para que una compañía se domicilie en su territorio. Este mecanismo para ocultar riquezas y/o para evadir impuestos es una amenaza para las economías y los presupuestos públicos de países en desarrollo como el nuestro.
La propuesta del gobierno del presidente Castillo de impulsar una reforma tributaria, tiene como propósito fortalecer la situación fiscal optimizando e incrementando la recaudación. Para ello plantea medidas dirigidas a:
- Aumentar la recaudación.
- Combatir el incumplimiento tributario.
- Aumentar la progresividad y reducir las inequidades del sistema tributario.
- Racionalizar los beneficios y tratamientos preferenciales.
- Hacer más eficiente la resolución de controversias tributarias.
- Simplificar y armonizar la aplicación de los principales impuestos.
- Perfeccionar la tributación municipal.
Las políticas fiscales, de ingresos y de gastos, deben orientarse al cambio. No se puede continuar con los niveles tan reducidos de recaudación. Asimismo, debe fortalecerse la institucionalidad, la normatividad y los recursos humanos para fortalecer la recaudación y adoptar políticas públicas más inclusivas, sostenibles y universales que respeten y atiendan los derechos de los más pobres y excluidos, al mismo tiempo que se intensifique la lucha contra la corrupción que impide contar con los recursos necesarios para atenderlos.
Sin duda, el Perú requiere de una reforma fiscal cuyo objetivo debe ser elevar gradualmente la presión tributaria, por lo menos al 18% del PIB, tal como lo estableció el Acuerdo Nacional en el año 2002. Con ello, conjuntamente con una mayor calidad de la gestión del gasto, que deslegitime fundamentos para evitar la reforma tributaria, se podrá contar con los recursos necesarios para que el presupuesto público permita ampliar los bienes y servicios que se requieren para atender a cabalidad los derechos humanos de los ciudadanos.
[1] Ministerio de Economía y Finanzas. Pedro Francke B. Delegación de Facultades. Octubre 2021.
[2] Según el MEF, Banco Central de Reserva, la CEPAL y la OCDE el incumplimiento del IGV respecto al potencial de pago es del 38.1% en el año 2020. En el caso del Impuesto a la Renta el nivel de incumplimiento llega al 49.5% de la recaudación potencial, superando a países como México, Chile y Colombia.
[3] Otro mecanismo importante que afecta los ingresos públicos es la regresividad de la estructura tributaria: la Tasa Efectiva del Impuesto sobre las Rentas de las Personas Físicas del decil más rico en el Perú con data del 2011 fue de alrededor del 5% del PIB, mientras que en países como Suecia, Italia y el Reino Unido fue de alrededor de 30 y 25% respectivamente. Fuente: Tributación Efectiva para un Crecimiento Efectivo. CEPAL/OXFAM 2017.
[4] En el año 2016, Perú cobró impuestos a la renta y ventas a las empresas mineras por 2 mil millones de soles. Sin embargo, devolvió 6 mil millones de soles por privilegios fiscales. LONGINOTTI, Peláez Fernando. “Panorama de los Gastos Tributarios en América Latina, principales estadísticas de la Base de Datos del CIAT. CIAT. 2017.
[5] OXFAM. Nuevo Pacto Fiscal para el Perú. Reporte 2020-2021.página 7.
